La no bilateralidad activa de iniciativa en la etapa del convenio navarro y del concierto económico vasco y la imposibilidad de establecer la bilateralidad activa de defensa

Convenio Navarro o Ley de 1841:

Al terminar la primera guerra carlista, el Convenio de Bergara del 31 de agosto de 1839 oficializó la paz entre carlistas y liberales y recogió por parte de Espartero un retorcido compromiso de respeto a los Fueros.

La revolución de septiembre de 1840 dio el poder al general Espartero con la dignidad de regente. Para este momento histórico Navarra se había dividido en dos grandes bloques políticos. Por una parte los que no admitían el diálogo político con la Corona porque ponía en peligro los fueros y los que preferían pactar con el Estado. Con estos últimos estaba Yanguas y Miranda, que argumentando sobre la antigüedad del Fuero General, encontraba como marco suficiente la Constitución de 1837. Y con esta parcialidad navarra estaba el ayuntamiento de San Sebastián, que desde el 1 de agosto de ese año había optado por incorporarse a Navarra.

Las bases de diálogo que había preparado la Navarra pactista se podían resumir en estas cláusulas de admisión: a) Un gobernador político; b) Una Diputación provincial; e) Un convenio económico con contribución única; d) La admisión de los ayuntamientos según ley general; e) Igualmente la admisión del código civil; f) conservando el servicio militar según fuero; g) pero transigiendo con el traslado de las aduanas a las fronteras estatales.

Estando en trámite las conversaciones, Espartero actuó según su pensar y el 15 de diciembre dio la real orden por la que se trasladaban las aduanas navarras al Pirineo y se señalaban a San Sebastián y Pasajes como puertos para el comercio exterior. Más aún, el 5 de enero se suprimía por real orden el pase foral.

Mientras que se discutía la acomodación foral navarra, Espartero estableció las diputaciones provinciales en Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, con lo que estas provincias quedaban equiparadas a las demás provincias españolas en gobierno, administración y justicia. Todas estas disposiciones, según Espartero, eran tomadas para cumplir con mayor exactitud la ley de 1839.

En Navarra, Yanguas y Miranda se convirtió en el inspirador de las tendencias liberales fueristas que, si bien reconocían la singularidad de la tradición foral, rechazaban las instituciones del reino, porque pensaban que solamente podía garantizarse el progreso de la región si Navarra entroncaba con el constitucionalismo español.

Todos los miembros de la Diputación provincial navarra juraron la Constitución de 1837. Esta Diputación Provincial se puso de inmediato a negociar con el Gobierno de Madrid la adaptación del régimen foral a la «unidad constitucional». Yanguas y Miranda participó activamente elaborando una redacción de bases y condiciones que presentaron el 1 de abril de 1840.

Estas bases fueron presentadas en Madrid y comenzó el periodo negociador. Tras diversas vicisitudes en las Cortes de Madrid fue aprobada la Ley de Modificación de Fueros que entró en vigor el 16 de agosto de 1841.

Los autores navarros se han escorado en la interpretación de esta ley en dos partidos eminentemente contrapuestos. Mientras que algunos autores navarros entre los que sobresalen Jaime Ignacio del Burgo y Javier del Burgo opinan que la ley de 1841 fue una verdadera ley paccionada entre dos soberanías «equae principaliter». Por lo tanto persisten opinando que en la renovación de esta ley siga el procedimiento pactado entre dos soberanías hasta la Constitución de 1978 y el Amejoramiento de 1982.

Otros autores navarros siguiendo la opinión de Ángel Sagaseta de Ilúrdoz afirman que la frase «sin perjuicio de la unidad constitucional de la Monarquía» «destruía la existencia de por sí y como reino independiente de Navarra; destruía aquella monarquía y sus tres estados y la convertía en mera provincia de otra».

Concluyendo se puede se puede afirmar que en el texto documental no se habla de ley paccionada, sino que se intitula «Ley modificando los fueros de Navarra».

Los ius-historiadores actuales consideran que la ley del 16 de agosto de 1841 fue una ley «denominada pactista» aunque en realidad no hacía sino encubrir un mandato constitucional como era la Constitución de 1839. Según José Antonio Escudero la ley paccionada a través del pacto que le dio nombre, extendió a Navarra la organización política y judicial vigente en el resto de España, dejando sólo a salvo un residuo de autonomía administrativa y financiera. El artículo 8 de aquel decreto de 29-X-1841 establecía que «las leyes, las disposiciones del gobierno y las providencias de los tribunales, se ejecutarían en las provincias vascongadas sin ninguna restricción, así como se verifica en las demás provincias del Reyno». Ello supuso la abolición del pase foral y, en consecuencia, según precisa Gómez Rivero, la pérdida de «todo mecanismo de defensa institucional».


El resultado de esta ley paccionada fue que el reino de Navarra quedó reducido a una provincia. Desaparecieron sus cortes con facultad para dar leyes a los navarros, desapareció el Consejo Real con su derecho de sobrecarta y sin cuyo requisito las cédulas y documentos reales no tenían fuerza de ley, desapareció la autonomía de los tribunales de justicia, desapareció el libre organismo municipal, se creó una diputación provincial sin autoridad y control superior en las Cortes y se consideró al gobernador de la provincia como presidente nato de dicha corporación.

Navarra, con la ley paccionada de 1841 (ley que sólo la práctica posterior pudo darle visos de paccionada), perdió su personalidad y con ello sus instituciones más características.

En exigua compensación sacó un concierto económico, en cuyo desarrollo y polarización se ha conseguido cierta autonomía administrativa que para algunos foralistas actuales es consecución valiosa y laboriosa.

Concierto económico vasco:

Las provincias vacas de Vizcaya, Guipúzcoa y Álava reacias al diálogo que había entablado el reino de Navarra en 1841, pronto se vieron niveladas y equiparadas a las demás de la monarquía. Espartero, tras la sublevación de octubre, de gran eco en el País Vasco, dio la ley de 29 de octubre de 1841, por la que se equiparaban las provincias vascas a las demás españolas.  Según esta ley los corregidores serán jefes superiores políticos (art. 1."), los ayuntamientos se acogerán a la ley general (art. 3."), las diputaciones se acomodarán a las demás del estado (art. 4."), se generalizará la organización judicial (art. 7.'), se legislará como en las demás provincias la ejecución de las leyes del gobierno (art. 8.1), se suprimirá el pase foral y se trasladarán las aduanas a las fronteras estatales de España (art. 9.0).

Con esta ley de 29 de octubre de 1841 los vascos perdieron su régimen especial de Ayuntamientos, quedaron suprimidas las juntas Generales con su poder legislativo y se articularon éstas juntas de forma diversa. Las nuevas diputaciones provinciales perdieron el poder ejecutivo que residía en las diputaciones forales, se impuso un sistema judicial igual que en el resto de la monarquía, y se impuso sobre las provincias a jefes políticos nombrados por el gobierno en sustitución de los antiguos corregidores.

Sin la compensación del concierto económico que habían conseguido los navarros, pero con la honra histórica de no haber transigido, las provincias vascas habían quedado desarboladas de sus ancestrales instituciones, por las que habían luchado, y precisamente como fruto de una paz pactada en cuyas cláusulas estaba la salvaguarda de los fueros.

La Constitución de 1876 fue promulgada el 30 de junio de 1876 por Cánovas del Castillo. Fue un texto legal en que dominó la flexibilidad, se buscó la efectiva convivencia superando la división de los partidos por medio de diversas fórmulas constitucionales y atrayendo a quienes hasta este momento se consideraban incompatibles con la fórmula constitucional.

En consecuencia las circunstancias en las que se gestó la Ley de 21 de julio de 1876 referente a las provincias vascongadas fueron muy diferentes de aquellas que rodearon el nacimiento de la Ley confirmatoria de los Fueros de Navarra de 25 de octubre de 1839, por lo que no es de extrañar que dos leyes surgidas tras la finalización de sendas guerras carlistas tuvieran un sentido tan dispar.

De hecho los indicadores sociales (en forma de opinión pública) y políticos apuntaban a la abolición foral. El dictamen de la Comisión parlamentaria  fue aprobado por el Senado en sesión de 22 de junio de 1876, por 96 votos favorables frente a 9 en contra. El Proyecto de Ley Abolitoria aprobado por el Senado fue enviado al Congreso el 22 de junio de 1876 y el mismo día constó ya una exposición de las Diputaciones de los territorios forales, presentada por el diputado Martínez de Aragón, solicitando el rechazo a este proyecto.

Así las cosas, finiquitada la foralidad pública de Vizcaya, Guipúzcoa y Álava subsistente únicamente el Derecho Foral Privado de cada uno de estos territorios (a expensas de los que posteriormente estableciera el Código Civil), los principales valedores liberales de los Fueros no escatimaron esfuerzos ante el Gobierno y el Rey e, incluso, ante su madre, Isabel II para proteger los dichos fueros.

La situación general vivida en los territorios forales y todos estos intentos propiciaron el nacimiento de un instrumento nuevo, aunque con claro arraigo en lo foral, que estaba llamado a convertirse en un nuevo puntal desde el que fundamentar la organización peculiar de estos territorios: el Concierto Económico.

La ley de 21 de julio de 1876 autorizaba al Gobierno a hacer la reforma de los fueros y concretaba esa reforma en cuanto al régimen tributario. Pero la Ley del 21 de julio de 1876 aunque textualmente parecía aprobar los fueros, abolía definitivamente los mismos Fueros. Los liberales vascos se unieron a los carlistas para pedir la no-supresión de las«"Entidades Administrativas vascas».

Entre las nuevas medidas acordadas en la corte, el Presidente del Gobierno, Cánovas del Castillo determinó la obligación de las nuevas «provincias» de pagar dinero a la Hacienda Central como se afirmaba en el artículo 24 de la ley de los presupuestos Generales del Estado de 1876.
Pero la economía de las tres provincias era tan diferente del régimen político y administrativo del Estado que hacía imposible la implantación del régimen fiscal del mismo Estado. Ante esta incapacidad burocrática el Gobierno recurrió a fijar un cupo por la contribución de las provincias vascas al Estado basado en la riqueza de otras provincias semejantes del Estado. Y además mandó que según el preámbulo del Real Decreto de 13 de noviembre de 1877 se acomodara en todo lo posible a las circunstancias locales y a los antiguos usos y costumbres del País.

Para este fin autorizó a las Diputaciones vascas para que propusieran a la Presidencia del Consejo de Ministros la forma que estimaren más conveniente para implantar la contribución de inmuebles, cultivo y ganadería. Las Provincias Vascongadas pensaron que era posible dar unas cantidades de dinero en forma de pedido siempre que no fuese como tributo ordinario. Pero Cánovas del Castillo no estaba conforme con la forma foral de servicio o donativo. Y así en las Provincias Vascongadas se aplicó el Real Decreto de 28 de febrero de 1878 que es el concierto económico de las tres provincias vascongadas de Vizcaya, Guipúzcoa y Álava.

Las Diputaciones provinciales, que no forales vascas, acogiéndose a la facultad del real decreto de 13 de noviembre de 1878 recurrieron al Gobierno por la cuantía del cupo y por la forma en cuanto no era posible recaudar por medio de exacciones o derramas. Las Diputaciones se resistieron a cumplir este mandato, Cánovas dictó la sustitución de las Diputaciones «Forales» por las Diputaciones Provinciales, de menor capacidad e iguales al resto de la corona española. El problema estaba en cómo hacer efectiva la obligación de que las «provincias» pagasen sus impuestos, cuando no había infraestructura administrativa ni estadística para ello.

Concluyendo podemos afirmar que «Concierto Económico» significa, por tanto, dejar de ser provincias «exentas» y convertirse en provincias de la Corona de España sujetas a un pago económico acordado con las nuevas Diputaciones Provinciales para que éstas recaudasen «lo que el Ministerio de Hacienda hubiera podido recaudar por su cuenta». El acuerdo tenía en principio 8 años de vigencia.

Así se llegó a la real orden del 12 de diciembre de 1879 en la que se reconoce a las Diputaciones provinciales de los tres territorios vascos las facultades para recaudar el impuesto de inmuebles en la forma que estimaran más conveniente e incluso para la creación de arbitrios propios y de los Ayuntamientos, previa aprobación del Gobernador civil.

En conclusión el Concierto Económico es el sistema de financiación impuesto por la Corona de España y propio de las tres provincias Vascongadas en virtud del cual se establecen y regulan las relaciones financieras y tributarias entre aquellas y el Estado español.

Conclusiones:

La bilateralidad activa de iniciativa no ha sido aceptada por España en la etapa foral. Del mismo modo y jurídicamente hablando no se puede afirmar que se haya dado una relación bilateral en el establecimiento y sucesivas prórrogas de los convenios y conciertos económicos ni en la aprobación de los propios Estatutos de Autonomía de Navarra y del País Vasco.

La bilateralidad activa de defensa como era el pase o uso foral fue extraordinariamente eficaz en la etapa foral permitiendo a las instituciones vascas y a Navarra el ejercicio de una oposición contundente frente a reales cédulas y provisiones, lo mismo que con respecto a decisiones y sentencias judiciales y aun a disposiciones eclesiásticas de Roma. Fue una forma de corrección o resistencia frente a los ejecutivos por parte de las Juntas Generales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa así como por la Diputación del Reino de Navarra.

Así se recoge, inicialmente en el Fuero Viejo de Vizcaya de 1452 (Ley XV), en el Fuero Nuevo de 1526 («no cumplimiento de cartas ‘desaforadas’») o en la Nueva Recopilación de Fueros de Guipúzcoa en 1696. En Álava, la plasmación real del «pase foral» no se produce hasta el siglo XVIII (Real Cédula de 1703).

Según la expresión juntera, el «pase foral» es la «llave maestra de los fueros» para preservar el Derecho vigente en cada territorio foral, con posibilidad abierta de recurso contra cualquier disposición contraria al Derecho de las provincias vascas.

De los ejemplos históricos de «pase foral» se concreta la existencia de un verdadero concepto político-jurídico preexistente incluso a nuestra realidad constitucional actual e inderogable por tanto de forma unilateral dada su naturaleza jurídica pactada o contractual.

En la etapa de los conciertos no ha existido el pase o uso foral que fue expresamente derogado sin que en las distintas renovaciones de los conciertos se haya llegado a exigir eficazmente su restablecimiento.

De aquí se sigue los escasos caminos jurídicos que tanto las provincias vascas como Navarra tienen para impedir los actos de fuerza del Estado así como los recursos de inconstitucionalidad con los que se frena la actividad ordinaria de las instituciones vasco-navarras.

No se ha tenido en cuenta por la Corona de España la exigencia constitucional de la disposición derogatoria segunda por la que se derogaba la anulación de los derechos forales tras las guerras carlistas ni se ha llevado a sus verdaderas potencialidades la disposición adicional primera en cuanto ampara los derechos históricos de los territorios forales, la cual bien entendida daría fundamento constitucional al pase foral en la actualidad.