Difícilmente puede haber debate participativo de la ciudadanía si no se sabe de qué hablamos. Ese debería ser el punto de partida para la revisión de las Directrices de Ordenación del Territorio (DOT) que se ha puesto ya en marcha desde el Gobierno de Gasteiz y que anuncia, entre sus postulados, un esfuerzo especial en llevar el debate a todos los ámbitos sociales.

Los dilatados y tortuosos procesos administrativos de planificación urbana han terminado por crear una disciplina alejada de la sociedad que, sin embargo, resulta ser un factor de primera magnitud al condicionar el desarrollo de ciudades, pueblos y zonas y, consiguientemente, introducir cambios de calado en la forma de vida de sus habitantes.

La ordenación del territorio organiza físicamente el espacio –en el caso que nos ocupa la CAV–, diseña la forma de relacionarse a través de las infraestructuras (aeropuertos, carreteras, trazado ferroviario) y establece las grandes líneas del asentamiento de actividades económicas. Todo ello con unos criterios que han sido previamente definidos y formulados políticamente.

Es decir, las DOT –el documento en el que se esboza la normativa que afecta al territorio– dibujan el futuro, encauzan posibilidades de desarrollo, priman unas zonas y condenan a otras. Ninguna decisión es neutra. Y menos los planeamientos de ordenación que trasladan al mapa, aunque sea en trazos gruesos y en un horizonte más o mejos lejano, un modelo de vida, tanto en su vertiente económica como en la social y ecológica.

Las DOT apuntan la dirección y el recorrido y, al final, su concreción determinará dónde estudiarán las próximas generaciones, cómo se trasladarán, los hábitos de consumo, el crecimiento –en cantidad y calidad– de pueblos y ciudades, el equilibrio o desequilibrio de las capitales con las localidades del entorno, el ámbito rural y las zonas de preservación y un largo etcétera de factores inherentes a las decisiones adoptadas.

Cierto es que de la lectura del documento base presentado en noviembre de 2015 para iniciar la revisión de las DOT no resulta fácil extraer estas conclusiones. El grado de complejidad del lenguaje es tal que el común de los mortales no sabe qué significan la mayoría de los párrafos hilados en el texto ni, en realidad, qué hay detras de la profusión de términos en boga como «sostenibilidad» o «desarrollo equilibrado». Por si esto fuera poco, los diferentes niveles de la arquitectura de las normativas urbanísticas contribuyen a enmarañar aún más la cuestión a la mayoría de la ciudadanía, que asiste a esta construcción con la confusión propia de quien está fuera del sector técnico.

Si seguimos el orden de prevalencia de las normativas urbanísticas y de ordenación del territorio, resulta claro que la revisión de las DOT es un proceso de vital importancia ya que éstas son el marco general del que emanan las directrices de los planes parciales, sectoriales y los planes generales de cada pueblo. Las DOT actualmente en vigor datan del año 1997 –dos décadas han pasado ya– y han sido criticadas reiteradamente por organizaciones como Desazkundea que censuran la filosofía desarrollista en la que descansan, un modelo que alentó la sobreconstrucción de vivienda y que ha traído el incremento urbanizador del territorio en los últimos años.

Exigencia de la Cámara de Gasteiz

Ya en 2013, el pleno del Parlamento de Gasteiz exigió la apertura de un proceso participativo para abrir el debate sobre las directrices que ordenan el territorio de la CAV. El parlamentario Oskar Matute lo recordó en el pleno de marzo de 2015, cuando a iniciativa de EHBildu presentó una moción a la que, en enmienda transaccional se sumó el PP y, finalmente, hasta el PNV. En ella se volvía a instar al Ejecutivo autonómico a que pusiera en marcha lo acordado años atrás. En julio de 2015, el Consejo de Gobierno decidió iniciar la revisión de las DOT, acompañándolo de un proceso participativo que la consejera de Medio Ambiente y Política Territorial, Ana Oregi, presentó como «innovador» y modelo de «nueva gobernanza».

En noviembre se presentó el Documento Base y el pasado 2 de marzo se adjudicó la licitación del proceso de participación ciudadana a Paisaje Transversal, empresa que ha trabajado sobre nuevos modelos de gestión urbana con una óptica participativa en Catalunya y Madrid. El arquitecto donostiarra Jon Agirre Such, uno de sus integrantes, avanzó a GARA que el proceso arrancará, previsiblemente, en el mes de mayo. El inicio y el programa preparado se comunicará con antelación a los agentes sociales y a la ciudadanía a través de los medios de comunicación. Reconoce Agirre Such que uno de los retos más importantes es conseguir hacer accesible e inteligible el contenido de las propuestas y alternativas para que el debate social sea fructífero. En estos momentos perfilan el calendario y los detalles concretos del plan que se pondrá en marcha, cuya formulación genérica se puede consultar ya en la dirección www.irekia.euskadi.eus. De entrada, se contempla que la participación ciudadana se dé en dos momentos claves de la tramitación de la revisión. Uno de ellos se sitúa antes de la presentación pública del Avance –vendría a ser el nuevo documento base de las DOT y está previsto para noviembre de este año– y, posteriormente, durante el periodo de alegaciones al mismo.

Los documentos que servirán de base para la revisión se encuentran también en la página web del Gobierno autonómico. En el texto de identificación queda claro que «revisar no es volver a empezar» y, en ese sentido, se alude a la necesaria «aceptación crítica» del modelo actual, ya que «no sería razonable que la aprobación de la revisión supusiera la necesidad automática de revisar en profundidad la totalidad o la mayor parte de los PTP y PTS definitivamente aprobados». Son, señalan los expertos, las reglas de juego del planeamiento urbanístico.

No obstante, el documento pone de manifiesto que hay lugar para «sustanciales cambios de perspectiva» y enumera, como algunos ejemplos, la revisión de aspectos relativos a las políticas de protección de los medios rural o natural, la visión de la perspectiva de género o el concepto de infraestructuras verdes.

A la espera del inicio de este proceso participativo, resulta sorprendente que el Consejo de Gobierno haya aprobado el pasado mes de enero por decreto una modificación de las DOT tan importante como es el capítulo de la Cuantificación Residencial, que es la horquilla del número de viviendas a planificar por cada ayuntamiento. La modificación introducida, si bien reduce el máximo de vivienda edificable que se planteaba anteriormente con cifras escandalosas e inviables tal y como el tiempo ha demostrado, marca también a los ayuntamientos a contemplar unos mínimos de edificación.

Un momento importante

En cualquier caso, todos los expertos consultados coinciden en señalar la importancia que el momento adquiere para la estrategia territorial de cara a los próximos veinte años. «Si en algún momento se puede cambiar el paradigma es en las DOT», afirma Ibai Gandiaga, arquitecto del estudio Adi! y con experiencia en procesos participativos centrados en temas urbanísticos. Recalca que éste «es un momento importante de cara a la estrategia territorial de aquí a veinte años», tal y como demuestra que las grandes líneas que se establecieron hace dos décadas en la planificación se han cumplido en buena parte. Como ejemplo, retrotrae la memoria e indica que la implantación de grandes centros comerciales producida en estos últimos veinte años ha sido producto de una estrategia diseñada en su momento y que ha sido llevada a cabo. Al margen de la valoración de la estrategia, está claro que las DOT son un mecanismo eficaz. Es por ello que insiste en que su revisión puede suponer una continuación o un cambio en la definición de la estrategia planteada. «Es un buen momento para presentar ante la sociedad qué cosas buenas se han hecho –algunas se han hecho bien–, qué es lo que se ha enfocado mal y plantear un debate social mediante un proceso participativo y al margen de partidismos». «Es nuestro territorio –recuerda–. Hay cosas que no podrán modificarse y, por otro lado, si no se toman algunas iniciativas, el territorio puede sufrir un impacto social. Es un buen momento para que la sociedad se implique», remarca Gandiaga.

 

La normativa urbanística y su relación con la ordenación del territorio

DOT

(Directrices de Ordenación del Territorio)

Si la normativa urbanística fuera una pirámide, en la cúspide estarían las DOT, ahora en proceso de revisión en la CAV. Es el documento de más rango, constituye el marco general de referencia para los restantes instrumentos de ordenación territorial y planes de ordenación urbanística. Los planes con incidencia en el territorio que puedan desarrollar las diferentes Administraciones Públicas, de carácter autonómico, foral o local, en el ejercicio de sus respectivas competencias habrán de acomodarse a las DOT. Es la mirada a vista de pájaro sobre la realidad del territorio en su conjunto y su análisis lo que determina las directrices a futuro, diseñando los ejes de ocupación de suelos, explotación y preservación de los recursos naturales, trazados de infraestructuras, cuantificación de las viviendas, etc. Determina también las Áreas Funcionales (comarcas) en que divide el territorio. Su tramitación y aprobación descansa en el Gobierno de Gasteiz.

PTP

(Plan Territorial Parcial)

Los PTP definen el modelo a seguir en cada comarca (las denominadas como Área Funcional) en las que han dividido el territorio las DOT. Establecen el modelo socio-económico, vivienda, infraestructuras y el tipo de actividad económica para la comarca. Trece de los quince PTPs están aprobados definitivamente y dos se están tramitando (Donostialdea y Tolosaldea). Todos los municipios pertenecen a alguno de los quince ámbitos definidos por las DOT para el desarrollo de los correspondientes PTPs, a los que deben ajustar su normativa urbanística.

PTS

(Plan Territorial Sectorial)

Los PTS planifican el territorio desde aspectos sectoriales: carreteras, trenes, actividad económica, tratamiento de residuos, actividad forestal, económica…  Hay once PTS aprobados definitivamente en la CAV (el Agroforestal, el de la Red Ferroviaria –que incluye el TAV–, el de Energía Eólica o el de Infraestructuras de Residuos Urbanos de Gipuzkoa –con la incineradora en Zubieta–, entre ellos)  y otros tres en fase de tramitación. Tanto los PTP como los PTS, cuya elaboración depende también del Gobierno de Gasteiz o de los Órganos Forales de los Territorios Históricos, se encuentran en la zona media de la pirámide. Son las herramientas que desarrollan el modelo establecido en las DOT.

PGOU

(Plan General de Ordenación Urbana)

Están en la base de la pirámide. Definen el modelo urbanístico del municipio. Determinan la clasificación del suelo, el modelo de vivienda, las actividades económicas, la movilidad, etc., ajustándose para ello a lo que dicten sus correspondientes PTP y PTS. Su elaboración y aprobación depende de cada ayuntamiento (salvo en los menores de 7.000 habitantes que lo aprueba la Diputación), aunque antes de la aprobación definitiva del plan, el dictamen vinculante final lo debe otorgar la Comisión de Ordenación del Territorio del Ejecutivo autonómico.  M. A.