La decisión del Tribunal Constitucional sobre los recursos presentados por el Parlament y por Podemos contra la aplicación del artículo 155 en Catalunya se conoció a principios de julio en dos botes rápidamente diluidos en el sopor veraniego. El primero llegó en forma de nota de prensa: el TC avalaba la suspensión de la autonomía catalana por parte del Gobierno de Rajoy; el segundo llegó a los pocos días con la letra pequeña de las sentencias: según la versión compartida de forma bastante generalizada, en ellas el TC ponía límites al 155 permanente defendido por PP, Ciudadanos y Vox.

La afirmación, sin embargo, presenta matices importantes en los que conviene reparar. No en vano, es la primera vez que el Constitucional entra de lleno en la aplicación del 155, un artilugio nunca antes empleado. Es decir, a finales de octubre de 2017, Rajoy aplicó el 155 a ciegas, interpretando como consideró oportuno las tres líneas que el artículo ocupa en la Carta Magna española. No había ley ni jurisprudencia directa que indicase cómo hacerlo. El TC ha venido ahora llenar ese vacío. De hecho, en las sentencias pasa de puntillas sobre los hechos concretos del octubre catalán, dando por bueno el relato del Gobierno español, y se centra en establecer doctrina sobre cómo debe aplicarse en el futuro este artículo. Así lo señalan el catedrático de Derecho Constitucional de la UPV-EHU Iñaki Lasagabaster y el catedrático de Derecho Internacional Privado de la misma universidad Juanjo Álvarez, a quienes hemos pedido su opinión para navegar sobre las más de 200 páginas que suman ambas sentencias.

Sus opiniones de partida no coinciden, pero no acaban diciendo, en cierta manera, cosas muy distintas. Lasagabaster es claro al considerar de inicio que el TC ha realizado «una interpretación muy favorable a las competencias o posibilidades de actuación del Estado». De hecho, lo liga con «la utilización abusiva e inadecuada del Código Penal» que ha llevado al conflicto entre España y Catalunya al punto muerto político actual.

Álvarez no es tan duro con el Constitucional, y apunta que las sentencias marcan un límite que «deja claro que esto (el 155) no es un instrumento de acción política», en referencia a los discursos de la derecha española sobre la suspensión permanente de la autonomía. «Les dice al Gobierno y al Senado que es el último remedio, que tienen que apurar todas las posibilidades ordinarias» antes de aplicar el 155, añade. Lasagabaster no resta importancia a estos criterios de excepcionalidad y subsidiariedad, pero presenta una enmienda a la totalidad: «La cuestión es que el artículo 155 no es el instrumento adecuado para solucionar ciertos conflictos de carácter político». Para este constitucionalista, la gravedad de las sentencias está en el punto de partida, en el mismo momento en que el TC avala el empleo de la suspensión autonómica como instrumento en una disputa política.

Amplio margen de discrecionalidad

Los grandes titulares que siguieron a la publicación de las sentencias aseguraban que el TC impone límites temporales a la aplicación del 155, de nuevo como contrapunto a la aplicación permanente que abandera la derecha española. Esto es como mínimo discutible, pues lo que el TC dice que es que, cuando un Gobierno acude al Senado para obtener el aval para aplicar el 155, debe detallar cuando acabará la suspensión; sin embargo, este límite puede ser temporal (una fecha) o puede estar sujeto al cumplimiento de una condición determinada, lo que deja un amplio margen de discrecionalidad en manos del Gobierno. «El cumplimiento de un objetivo puede justificar el mantenimiento de las medidas adoptadas, como también la posibilidad de prorrogarlas o renovarlas», subraya Lasagabaster.

Álvarez apunta que el TC intenta un difícil equilibrio en ese sentido, pero destaca el «canon interpretativo» y de proporcionalidad que se desprende de las sentencias, en las que se deja claro que «el 155 es un instrumento y no un fin en sí mismo». «Esto no es un botón para pulsar cada vez que usted esté en desacuerdo con una comunidad autónoma», añade. En el terreno de lo concreto, sin embargo, este jurista reconoce el amplio margen de actuación que ofrece el TC al Gobierno. «Es verdad que, en la propuesta del Gobierno al Senado no estás obligado a marcar un límite temporal. Entonces, a partir de ahí, ¿quién controla la proporcionalidad en los tiempos? El propio Gobierno que adopta la medida», se pregunta y se contesta Álvarez, que no esconde la trampa implícita: si quien marca el tiempo es el mismo órgano que aplica el 155, ¿cómo puede protegerse quien está siendo víctima de una medida que entiende abusiva? Responde el jurista: «Vete a recurrir al Constitucional y espera dos años, estas son las reglas de juego tristemente». «Este factor de temporalidad está muy claro en la teoría, pero la concreción es compleja y deja un margen de arbitrariedad y de discrecionalidad importante», añade.

Ocurre algo parecido con las condiciones a cumplir para poder aplicar el 155, terreno en el que, de nuevo, «el TC se lo toma en serio en la teoría, en lo abstracto, y navega en la ambigüedad de los conceptos jurídicos indeterminados para no pisar cayos», según Álvarez. Este jurista pone en valor los conceptos garantistas utilizados por las sentencias acerca la excepcionalidad de la suspensión autonómica, pero reconoce que, al final, es el aval del Senado el único que se requiere para valorar si ha habido un incumplimiento formal y continuado que justifique el 155. Es decir, sigue bastando con que la mayoría del Senado dé la razón al Gobierno para que este pueda aplicarlo; la única manera de corregirlo es acudiendo al TC, que quizá dos años después te dé la razón.

Para Lasagabaster, las sentencias responden al modo en que se ha manejado el conflicto catalán: «Se construye un totum revolutum en el que todas las medidas pueden ser necesarias, abriendo unas inmensas posibilidades de intervención al Estado, avaladas por el TC». «Cuando se deja que las cosas avancen sin intentar solucionarlas, luego los instrumentos jurídicos no sirven para solucionarlos», añade como marco general este constitucionalista, que denuncia la existencia de facto –derivada de ese protagonismo del Derecho– de un gobierno de los jueces.

El Parlament ya no es inviolable

Otra de las aristas de las sentencias tiene que ver con las medidas que deja el Constitucional en manos del Gobierno español una vez recibe el visto bueno del Senado. La respuesta es sencilla: todas las que considere oportuno, incluida la disolución del Parlament, cuestión especialmente delicada, pues pone en cuestión la soberanía popular, el voto democrático de millones de ciudadanos y, como señala Lasagabaster, la propia inviolabilidad del Parlament que el Estatut establece. «Desde una perspectiva jurídica, creo que lo más importante es señalar que una medida como esa, disolver un parlamento, debería estar expresamente prevista en la Constitución para poder adoptarla; no lo está y se rechazó expresamente que lo estuviera», añade.

Este es, también para Álvarez, el punto más débil de las sentencias, por el cual el Constitucional pasa de puntillas, señalando que, como Rajoy tenía arrogadas las competencias del President de la Generalitat, estaba en su mano disolver el Parlament. «El choque entre la soberanía popular y la medida gubernamental es un debate que (el TC) rehuye», apunta, recordando además que «el sentido del 155 es intergubernamental, de gobierno del Estado a gobierno autonómico», y que nada tendría que ver con la actividad parlamentaria. «Lo preocupante es que el Constitucional no excluye la posibilidad de hacer tabula rasa», concluye Álvarez.

Para Lasagabaster, lo importante es que el TC viene a validar que, lejos de intentar negociar nada, «se ha impuesto la fuerza del Estado, sin sometimiento a las normas que regulan su utilización». «Ni el derecho ni la democracia tienen un gran significado en el conflicto, excepto cuando lo aplica el poderoso», concluye este constitucionalista que advierte: «Aplicado una vez, está claro que es más fácil hacerlo nuevamente».

Declaraciones

«Lo preocupante es que el Tribunal Constitucional no excluye la posibilidad de hacer ‘tabula rasa’»

JUANJO ÁLVAREZ

Catedrático de Derecho Internacional (UPV-EHU)

«La disolución de un parlamento debería estar expresamente prevista en la Constitución para adoptara; y no lo está»

IÑAKI LASAGABASTER

Catedrático de Derecho Constitucional (UPV-EHU)