Cuando las placas tectónicas de la geopolítica se están moviendo constantemente, pocos se preocupan por la deuda externa de los países del Sur Global. Es cierto que en el último año no ha habido grandes suspensiones de pagos, tras las provocadas por la pandemia. A pesar de ello, la situación de muchos países es muy delicada, como constata el informe de Lazard, una empresa de asesoramiento financiero con sede en Londres que ha trabajado como consultora en la mayoría de procesos de suspensión de pagos de los últimos años.

En primer lugar, Lazard destaca que existe un consenso bastante amplio en el sentido de que no existe grandes riesgos de impago soberano a corto plazo. Apunta que la economía se ha recuperado de la pandemia y de la posterior escalada de la inflación y los tipos de interés han comenzado a bajar, lo que sin duda aliviará la situación de muchos países. Sin embargo, los datos no invitan al optimismo.

El peso de la deuda externa

Lazard constata que se han reducido los flujos de dinero netos a los países de bajos recursos. Según los datos del Banco Mundial, si entre 2013 y 2019 los acreedores bilaterales, esto es, las agencias oficiales de los gobiernos, enviaron de media anualmente 14.600 millones de dólares, en el periodo 2020-2023, el flujo neto se redujo hasta los 11.600 millones. Por otra parte, los acreedores privados también se han desentendido de los países con menores ingresos. En el mismo periodo su aportación ha pasado de 28.000 millones a solamente 18.300 millones. El vacío en la financiación a estos países ha sido cubierto por los acreedores multilaterales, como los bancos de desarrollo, que ha aumentado los fondos de 14.300 hasta los 31.700 millones. Las largas y complejas negociaciones en los casos de quiebra y los cambios en las prioridades políticas estén detrás de ese cambio.

Por otra parte, en los países con bajos ingresos el peso de la deuda medido sobre el PIB o los intereses sobre los ingresos han continuado creciendo hasta alcanzar los registros históricos más altos. En 2019, de media, la deuda suponía el 67% del PIB y el pago de intereses alcanzaba el 14% de los ingresos. Estos datos doblan los registrados en 2010. Lazard señala que tras la pandemia se han reducido un poco, debido al gran apoyo multilateral, pero continúan siendo muy elevados y aporta otros dos datos: de media la deuda externa supone el 120% de los ingresos por cuenta corriente de estos países y el servicio de deuda, el pago de intereses y amortizaciones, consume el 16% de esos ingresos por cuenta corriente, cuando en 2010 suponían menos del 10%.

A la vista de estos datos, el informe de Lazard concluye que «la capacidad de absorción de shocks ha disminuido en general y que la tolerancia a la deuda ha llegado a menudo a sus límites». Una situación en la que cualquier perturbación no prevista puede tener efectos catastróficos.

Las debilidades del Marco Común del G20

Basándose en su experiencia en los procesos de reestructuración de deudas soberanas, Lazard ha sintetizado las principales conclusiones de su experiencia como consultor sobre el funcionamiento del mecanismo internacional existente actualmente: el Marco Común para el Tratamiento de la Deuda adoptado a iniciativa del G20 en el año 2020.

Este esquema, básicamente, proporciona a los países de bajos ingresos un proceso para abordar la insolvencia, reestructurar la deuda soberana y acordar con el FMI un programa de reformas. Además, exige a los acreedores privados que participen en el alivio y la reestructuración de los créditos en condiciones comparables para evitar procesos judiciales, esto es, que acepten quitas y el alargamiento de los plazos. Un avance con respecto a la situación anterior en la que cada país tenía que lidiar con sus acreedores y algunos fondos buitre litigaban por todo, lo que impedía que se pudieran acordar quitas. No obstante, tampoco establece un marco de obligado cumplimiento para las partes, por lo que el informe reconoce que las negociaciones se eternizan.

Entre las causas que dilatan el proceso Lazard apunta varias. Por un lado, reconoce que en la actualidad predominan los inversores inmunes a la presión de las instituciones regulatorias, especialmente, los tenedores de bonos, que normalmente son fondos de inversión, pero también incluye en esta categoría a los prestamistas comerciales chinos. La consecuencia es que los acreedores bilaterales nacidos de Bretton Woods, como el FMI, han perdido fuerza y ya no son «el poderoso negociador que fueron en los años 80». En este contexto, todas las propuestas del FMI sobre el alivio de la deuda a los países en suspensión de pagos se ven sistemáticamente cuestionados por los acreedores.

A juzgar por el informe, el cuestionamiento se debe, sobre todo, a la desconfianza que existe entre acreedores públicos y privados que les lleva a «examinar obsesivamente» todas las cuestiones, alargando extraordinariamente el proceso de reestructuración de la deuda, lo que paraliza la economía de los países deudores. Este es el principal efecto de que no haya un procedimiento legal de suspensión de pagos aplicable y todo deba hacerse mediante negociaciones bilaterales y multilaterales. Además, el carácter individual del proceso hace que lo negociado en anteriores casos, o en otros países, ya no sirve para la nueva situación.

El informe reconoce que este estado de las cosas conlleva «debates interminables» sobre lo que significa que «tratamiento comparable entre acreedores». La búsqueda de un trato similar hace que los acreedores pidan compensaciones en el caso, por ejemplo, de que las proyecciones del FMI no se cumplan. Asimismo, demandan que se incluyan cláusulas de recuperación para garantizar que ningún acreedor pueda recibir un trato mejor en el futuro a causa de cambios imprevistos. Unas exigencias que dan idea de lo complejo que es un proceso de reestructuración de la deuda cuando no hay una ley de quiebras. Y mientras tanto, los países quebrados en completa parálisis.

Entre los aspectos positivos, Lazard señala como un paso importante el haber incluido a China «con una voz adecuada» en las negociaciones. El gigante asiático se ha convertido en un importante acreedor bilateral, aunque da la impresión de que se guía por criterios diferentes y esa integración no ha sido sencilla. El informe reconoce, por ejemplo, que el Banco de Exportación e Importación de China en algunos casos, como en Sri Lanka y Etiopía, ha llegado a acuerdos oficiales de deuda antes que otros acreedores bilaterales tradicionales.

Propuestas de futuro

Lazard plantea que para que un proceso de reestructuración de la deuda pueda considerarse exitoso debe cumplir tres requisitos. El primero es hacer que el país vuelva a una senda de deuda sostenible. Una definición complicada porque reducir la deuda a cero sería suficiente, pero no hay ninguna posibilidad de que los acreedores acepten semejante recorte. Por eso, Lazard añade un segundo criterio: el esfuerzo exigido debe ser percibido como razonable y justo por sus acreedores, lo que deja a los acreedores como juez y parte para determinar lo que es justo o no. Y por último, el tercer criterio es que el plazo sea razonable y no deje al país en una costosa parálisis económica y financiera. Desde luego, un proceso prolongado debilita económica y financieramente a cualquier país, pero uno demasiado fácil –como apunta Lazard– podría inducir a lo que los economistas llaman riesgo moral, es decir, a que se vuelvan a actuar despreocupadamente porque no ha habido ninguna penalización. Nuevamente, son los acreedores los que determinan en qué punto está el riesgo moral y cuáles son los plazos aceptables.

Los criterios propuestos por Lazard muestran indirectamente el desequilibrio de poder que existe entre los países deudores, que en estas negociaciones quedan completamente sometidos a la voluntad de los acreedores. Bajo la amenaza de no recibir más financiación en el futuro, los gobiernos se deben plegar a los dictados de los acreedores. De ahí que se hayan multiplicado las iniciativas para restringir el enorme poder de los acreedores.

La red Eurodad, por ejemplo, ha planteado una serie de reformas para que sean discutidas y aprobados en la Cuarta Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo, organizada por Naciones Unidas y que se celebrará en Sevilla a finales de junio y principios de julio. Eurodad considera, entre otras cuestiones, que los procesos de reestructuración de la deuda se deben ligar a criterios sociales, de modo que la sostenibilidad de la deuda se defina con respecto al cumplimiento de los derechos humanos y a otros objetivos sociales, de género, climáticos o de desarrollo. También hace hincapié en realizar una auditoria de la deuda para cancelar las deudas ilegítimas o el establecimiento de un mecanismo automático de alivio en caso de catástrofes. En definitiva, la sostenibilidad consiste en dar prioridad a la gente sobre los acreedores.